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La TARSU per le attività alberghiere: la Cassazione si trincera dietro un 'dato di comune esperienza'

Simona Zitella

La pronuncia della Suprema Corte in tema di TARSU conferma il consolidato orientamento secondo cui è legittima la delibera comunale che preveda una tariffa per la categoria degli esercizi alberghieri notevolmente superiore a quella applicata alle civili abitazioni, in ragione della maggiore capacità produttiva di rifiuti propria di tali attività, costituendo un “dato di comune esperienza” emerso da un esame comparato dei regolamenti comunali in materia. Ad avviso della Corte di legittimità, non è configurabile alcun obbligo di motivazione della delibera comunale di determinazione della tariffa, poiché la stessa, al pari di qualsiasi atto amministrativo a contenuto generale o collettivo, si rivolge ad una pluralità indistinta, anche se determinabile ex post, di destinatari. Tali principi di diritto sembrano presentare alcuni profili di criticità rispetto all’attuazione del principio “chi inquina paga”, soprattutto laddove la Corte si trincera dietro un etereo “dato di comune esperienza”.

PAROLE CHIAVE: tariffa alberghi - principio -chi inquina paga- - tributi locali - TARSU - TARI

The garbage tax for hotel activities: the Italian Supreme Court entrenches itself behind a 'fact of common experience'

The ruling of the Italian Supreme Court on the tax on urban solid waste (TARSU) confirms the consolidated approach according to which municipal resolutions that imposes a tariff for hotels considerably higher than the one applied to private properties is legitimate, due to their greater capacity of producing garbage, which is a “fact of common experience” emerged from a comparative examination of municipal regulations on this to­pic. In the opinion of the Court, the municipal resolution imposing such higher tariff does not have any duty to explain the reasons of this choice, since the latter, like any administrative act with a general or collective content, addresses an indistinct plurality of recipients, even if it may be exactly determined ex post. These principles, nevertheless, show some critical aspects in the light of the “polluter pays” principle, especially where the Court hides itself behind an ethereal “fact of common experience”.

Keywordslocal taxes, tax on urban solid waste, new garbage tax, tariff for hotels, “polluter pays” principle

Cass., sez. trib., 4 aprile 2018, n. 8308 – Pres. Chindemi, Est. Castorina

Tributi locali – TARSU – Tassa raccolta di rifiuti solidi urbani interni – Tariffa per le attività alberghiere – Maggiorazione tariffa – Legittimità

 

In tema di TARSU, è legittima la delibera comunale che preveda una tariffa per la categoria degli esercizi alberghieri notevolmente superiore a quella applicata alle civili abitazioni, in quanto costituisce un dato di comune esperienza la maggiore capacità produttiva di rifiuti propria di tali esercizi.

 

Omissis

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La Società Hotel Città del Mare s.p.a., titolare dell’omonimo complesso ricettivo in (Omissis), proponeva ricorso avverso il silenzio rifiuto del Comune sulla istanza in data 8.10.2007 di rimborso, con interessi e rivalutazione, della somma di Euro 68.143,66 a suo dire indebitamente versata al Comune per TARSU afferente l’anno 2006.

La CTP di Palermo, con sentenza n. 181 dei dii 9 giugno/16 settembre 2009 rigettava il ricorso.

Interposto appello dalla contribuente, la CTR della Sicilia con sentenza n. 157/01/12 depositata in data 20.12.2012 in accoglimento dell’appello dichiarava dovuto il rimborso Tarsu reclamato dalla società appellante, previa detrazione di quanto da questa dovuto per lo stesso titolo in base alle tariffe applicate in precedenza.

La commissione tributaria regionale, in particolare, pur ammettendosi il diritto del Comune di diversificare per regolamento i contribuenti in base a categorie e sottocategorie omogenee che tenessero conto dei differenti coefficienti di produttività di rifiuti (anche nel raffronto tra destinazione alberghiera e destinazione abitativa), riteneva che tale potere dovesse essere esercitato sulla base di una adeguata motivazione che indicasse i parametri tariffari utilizzati. Pertanto in assenza, nel caso che ne occupa, di siffatta adeguata motivazione sul punto, ha disapplicato l’atto normativo ritenuto illegittimo.

Ricorre per Cassazione il Comune di Terrasini con ricorso notificato in data 24.1.2014 affidato a due motivi.

Resiste con controricorso, illustrato con memoria Hotel Città del Mare s.p.a. la quale solleva altresì – in via subordinata – questione di legittimità costituzionale, ex artt. 3 e 53 Cost., del D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 68.

MOTIVI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo di ricorso il Comune di Terrasini lamenta ex art. 360 c.p.c., comma 1, n. 3 – violazione e falsa applicazione del D.Lgs. n. 507 del 1993, artt. 68 e 69.

2. Con il secondo motivo il Comune di Terrasini lamenta la contraddittorietà della motivazione della sentenza impugnata con riferimento al fatto controverso e decisivo per il giudizio attinente al rapporto tra le tariffe tarsu applicate alle abitazioni e agli alberghi. Sostiene quindi la nullità della sentenza (art. 360 c.p.c., nn. 4 e 5).

3. I motivi possono essere trattati congiuntamente.

I motivi sono fondati.

La pretesa impositiva del Comune di Terrasini si basa sulla Delib. G.M. 20 marzo 2006, n. 25, la quale richiama, nelle premesse, la classificazione delle categorie tassabili approvata con atto consiliare n. 8 del 31.12.1997.

Deve ribadirsi l’orientamento consolidato di questa Corte di legittimità secondo cui la previsione regolamentare di una tariffa Tarsu alberghiera anche di molto superiore a quella applicata alle case di civile abitazione deve ritenersi del tutto legittima, posto che la maggior capacità produttiva di rifiuti di uno stabile alberghiero, rispetto ad uno di civile abitazione, costituisce dato di comune esperienza (Cass. 302/10 ed altre).

Ricorre, in particolare, quanto già affermato da questa Corte (Cass. 2202/11), secondo cui: “in tema di TARSU, la disciplina contenuta nel D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, sulla individuazione dei presupposti della tassa e sui criteri per la sua quantificazione non contrasta con il principio comunitario ‘chi inquina paga’, sia perché è consentita la quantificazione del costo di smaltimento sulla base della superficie dell’immobile posseduto, sia perché la detta disciplina non fa applicazione di regimi presuntivi che non consentano un’ampia prova contraria, ma contiene previsioni (v. artt. 65 e 66) che com­misurano la tassa ad una serie di presupposti variabili o a particolari condizioni”. Tale pronuncia ha preso in esame, ritenendoli dirimenti in ordine all’esclusione della violazione del principio in esame, le sentenze CGUE 24.6.08 in causa C-188/07 e 16.7.09 in causa C-254/08 (quest’ultima, avente ad oggetto un rinvio pregiudiziale in una causa pendente dinanzi al TAR Campania, nella quale veniva contestata proprio la legittimità, per affermato contrasto con l’art. 15 della direttiva 2006/12/CE, della disciplina legislativa sulla TARSU, nonché di norme di un regolamento comunale in base alle quali le imprese alberghiere sarebbero state tenute al versamento della tassa sui rifiuti in misura superiore ai privati). Ebbene, nella valutazione di conformità della disciplina nazionale in materia rispetto al principio evincibile dall’art. 15 lett. a), della direttiva 2006/12 (già desumibile dall’art. 11 della direttiva 75/442), la CG ebbe ad affermare (come recepito da Cass. cit.), che: “– è spesso difficile, persino oneroso, determinare il volume esatto di rifiuti urbani conferito da ciascun detentore; – in tali circostanze, ricorrere a criteri basati sulla capacità produttiva dei detentori, calcolata in funzione della superficie dei beni immobili che occupano, nonché della loro destinazione e/o sulla natura dei rifiuti prodotti può consentire di calcolare i costi dello smaltimento e ripartirli tra i vari detentori; – sotto tale profilo, la normativa nazionale che preveda, ai fini del finanziamento, una tassa calcolata in base ad una stima del volume dei rifiuti generato e non sulla base del quantitativo effettivamente prodotto non può essere considerata in contrasto con l’art. 15, lett. a), della direttiva 2006/12; – nella materia, le autorità nazionali dispongono di un’ampia discrezionalità per quanto riguarda le modalità di calcolo della tassa; – per quanto riguarda la differenziazione tra categorie di detentori, la stessa deve ritenersi ammessa, purché non venga fatto carico ad alcuni di costi manifestamente non commisurati ai volumi o alla natura dei rifiuti da essi producibili”. Sicché, in definitiva, “il metodo di calcolo basato sulla superficie di immobile posseduto non è, di per sé, contrario al principio chi inquina paga recepito dall’art. 11 della direttiva 75/442. Il limite posto dalla Corte di Giustizia alla discrezionalità delle autorità nazionali costituisce attuazione del principio di proporzionalità, largamente applicato dalla giurisprudenza comunitaria in materia fiscale, secondo il quale non sono ammessi regimi d’imposizione i cui fatti costitutivi si fondano su presunzioni legali che non ammettono prova contraria. La Corte richiama, a titolo esemplificativo, la sentenza della Corte di Giustizia 17 luglio 1997 in causa C-28/95, LeurBloemr punti da 41 a 45”.

Tale indirizzo ha poi ottenuto ulteriori, anche recenti, conferme da parte della giurisprudenza di legittimità, nel senso che: “in tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU), il D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 62, comma 1, pone a carico dei possessori di immobili una presunzione legale relativa di produzione di rifiuti, sicché, ai fini dell’esenzione dalla tassazione prevista del citato art. 62, comma 2, per le aree inidonee alla produzione di rifiuti per loro natura o per il particolare uso, è onere del contribuente indicare nella denuncia originaria o in quella di variazione le obiettive condizioni di inutilizzabilità e provarle in giudizio in base ad elementi obiettivi direttamente rilevabili o ad idonea documentazione” (Cass. ord. 19469/14; in termini, Cass. 3772/13); e che: “in tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, grava sul contribuente l’onere di provare la sussistenza delle condizioni per beneficiare dell’esen­zione prevista dal D.Lgs. n. 507 del 1993, art. 62, comma 3, per quelle aree detenute od occupate aventi specifiche caratteristiche strutturali e di destinazione, atteso che il principio, secondo il quale è l’Amministrazione a dover fornire la prova della fonte dell’ob­bligazione tributaria, non può operare con riferimento al diritto ad ottenere una riduzione della superficie tassabile, costituendo l’esenzione, anche parziale, un’eccezione alla regola generale del pagamento del tributo da parte di tutti coloro che occupano o detengono immobili nelle zone del territorio comunale” (Cass. ord. 17622/16). Quanto così affermato rende, al contempo, manifestamente infondati i dubbi di legittimità costituzionale sollevati dalla controricorrente, atteso che – da un lato – la disciplina dei presupposti costitutivi del­l’imposizione deriva dalla legge statale e non dalla disciplina secondaria dell’ente locale (viceversa mirata sull’individuazione della tariffa in rapporto ai costi economici di smaltimento), e che – dall’altro – è sempre ammessa la possibilità, per il contribuente, di fornire la prova dei requisiti della esenzione, ovvero riduzione dell’im­posta, in ragione della effettiva destinazione delle superfici e della loro assente o minore generazione di rifiuti; così da ricondurre il rapporto impositivo alla concretezza della fattispecie, ed escludere la paventata disparità di trattamento tra categorie o sottocategorie di contribuzione.

Quanto all’onere motivazionale posto a carico del Comune, si è stabilito – con orientamento che va qui confermato (ord. 913/16 cit., con ulteriori richiami) – che, in tema di TARSU, “è legittima la delibera comunale di approvazione del regolamento e delle relative tariffe in cui la categoria degli esercizi alberghieri venga distinta da quella delle civili abitazioni, ed assoggettata ad una tariffa notevolmente superiore a quella applica a queste ultime. Infatti, la maggiore capacità produttiva di un esercizio alberghiero rispetto ad una civile abitazione costituisce un dato di comune esperienza, emergente da un esame comparato dei regolamenti comunali in materia ed assunto quale criterio di classificazione e valutazione quantitativa della tariffa anche dal D.Lgs. 5 febbraio 1997, n 22. Senza che assuma alcun rilievo il carattere stagionale dell’attività, il quale può eventualmente dar luogo all’applicazione di speciali riduzioni d’imposta, rimesse alla discrezionalità dell’ente impositore” (Cass. n. 4797/14, Cass. n. 8336/15).

Si tratta, pare opportuno precisare, di principio già affermato proprio in relazione alle tariffe applicate alle strutture alberghiere; in ordine alle quali si è aggiunto che gli “elementi di riscontro della legittimità della delibera non vanno, d’altronde, riferiti alla differenza tra le tariffe applicate a ciascuna categoria classificata, ma alla relazione tra le tariffe ed i costi del servizio discriminati in base alla loro classificazione economica” (Cass. ord. 11655/09; così Cass. ord. 15861/11). Rileva infine, a disattendere quanto sostenuto, sul punto, dal giudice di appello, che: “in tema di tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani, non è configurabile alcun obbligo di motivazione della delibera comunale di determinazione della tariffa di cui al D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507, art. 65, poiché la stessa, al pari di qualsiasi atto amministrativo a contenuto generale o collettivo, si rivolge ad una pluralità indistinta, anche se determinabile ex post, di destinatari, occupanti o detentori, attuali o futuri, di locali ed aree tassabili” (Cass. n. 7044/14; così Cass. 22804/06).

Ne segue, in definitiva, la cassazione della sentenza impugnata. Non risultando altri profili controversi necessitanti di accertamenti fattuali, sussistono i presupposti per la decisione nel merito ex art. 384 c.p.c., mediante rigetto del ricorso introduttivo della società contribuente (in relazione agli importi ancora risultanti a debito all’esito del disposto sgravio parziale).

Le spese del giudizio di legittimità, liquidate come in dispositivo, vengono poste a carico di quest’ultima; quelle di merito vengono invece compensate, in ragione del consolidarsi soltanto in corso di causa dell’orientamento interpretativo qui recepito.


Commento

Sommario:

1. Premessa - 2. Il caso esaminato dalla Corte - 3. La determinazione della TARSU per le attività alberghiere - 4. L’orientamento della Corte di Giustizia europea ed il principio “chi inquina paga” - 5. La motivazione delle delibere comunali di determinazione delle tariffe - 6. Riflessi in tema di TARI - 7. Profili di criticità nell’attuazione del principio europeo “chi inquina paga” - 8. Conclusioni - NOTE


1. Premessa

La sentenza in rassegna involge il tema del prelievo fiscale ai fini TARSU [1] degli esercizi alberghieri. La pronuncia della Suprema Corte si inserisce nell’alveo dell’orientamento giurisprudenziale [2] che ha costantemente ribadito il principio secondo cui deve ritenersi legittima la delibera comunale di approvazione del regolamento e delle relative tariffe in cui la categoria degli esercizi alberghieri viene distinta da quella delle civili abitazioni ed assoggettata ad una tariffa notevolmente superiore a quella applicabile alle seconde. Segnatamente, la querelle ha ad oggetto due questioni sulle quali la Corte di Cassazione è stata chiamata a pronunciarsi: a) la legittimità o meno della delibera comunale di approvazione del regolamento che prevede una differenziazione, sotto il profilo tariffario, tra la categoria degli alberghi e quella delle civili abitazioni, assoggettando la prima ad una tariffa più elevata [continua ..]

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2. Il caso esaminato dalla Corte

La fattispecie sottoposta al vaglio della Suprema Corte concerne l’impugnazione, da parte di una società alberghiera, del silenzio-rifiuto opposto dall’Ente locale all’i­stanza di rimborso presentata per indebito versamento della TARSU relativa all’an­no 2006. La CTP di Palermo rigettava il ricorso; per converso, la CTR della Sicilia accoglieva il gravame formulato dal contribuente, ritenendo dovuto il rimborso TARSU, previa detrazione di quanto dovuto dalla società esercente l’attività alberghiera per lo stesso titolo in base alle tariffe applicate in precedenza. Nello specifico, il giudice d’appello, pur riconoscendo in capo all’Ente impositore la potestà regolamentare di diversificare i contribuenti in relazione a categorie e sottocategorie omogenee fondate sui differenti coefficienti di produttività di rifiuti – anche nel raffronto tra destinazione alberghiera e destinazione abitativa [continua ..]

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3. La determinazione della TARSU per le attività alberghiere

Il decisum in argomento si annovera nel solco dell’ormai granitico orientamento giurisprudenziale, affermatosi sin dall’anno 2007 [4], che ritiene legittimi i regolamenti dei Comuni in materia di TARSU nei quali è prevista per le attività alberghiere una tariffa differenziata e superiore a quella delle abitazioni civili in ragione della loro maggiore capacità produttiva di rifiuti. La disamina della questione necessita di una, seppur breve, ricognizione della cornice giuridica entro cui collocare la tassa per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani (TARSU) [5], oggi sostituita dalla tassa sui rifiuti (TARI) di cui all’art. 1, commi 639 ss., L. 27 dicembre 2013, n. 147. Ebbene, il plesso normativo di riferimento si sostanzia nel D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507 [6] e nel D.P.R. 27 aprile 1999, n. 158 [7]. Trattasi di una tassa [8] corrisposta al fine di consentire la copertura dei [continua ..]

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4. L’orientamento della Corte di Giustizia europea ed il principio “chi inquina paga”

Ad ulteriore sostegno della possibilità per il Comune di aumentare legittimamente l’importo della TARSU dovuto dalle strutture ricettive, la sentenza in rassegna, in conformità ad altre precedenti pronunce [27], ribadisce la compatibilità della disciplina di cui al D.Lgs. n. 507/1993 con il principio “chi inquina paga” derivante da due ordini di motivi: in primis, è consentita la quantificazione del costo di smaltimento sulla base della superficie dell’immobile posseduto, in secundis la suddetta disciplina non fa applicazione di regimi presuntivi che non consentano un’ampia prova contraria, bensì contiene previsioni (v. artt. 65 e 66) che commisurano la tassa ad una serie di presupposti variabili o a particolari condizioni. Sotto tale profilo non v’è dubbio che la normativa italiana, nel disciplinare la TARSU, si sia dovuta attenere alle indicazioni contenute nelle Direttive relative ai [continua ..]

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5. La motivazione delle delibere comunali di determinazione delle tariffe

La pronuncia in commento, altresì, ribadisce il prevalente indirizzo interpretativo della Suprema Corte secondo cui in materia di TARSU non è configurabile alcun obbligo di motivazione della delibera comunale di determinazione della tariffa ex art. 65, D.Lgs. n. 507/1993 poiché la stessa, al pari di qualsiasi atto amministrativo a contenuto generale o collettivo, si rivolge ad una pluralità indistinta (anche se determinabile ex post) di destinatari, occupanti o detentori, attuali o futuri, di locali ed aree tassabili [38]. Nella fattispecie in esame, invece, la CTR aveva disapplicato [39] la deliberazione tariffaria adottata dall’Ente proprio sul presupposto che il potere del Comune di diversificare per regolamento i contribuenti doveva essere esercitato sulla base di un’adeguata motivazione, in assenza della quale la delibera comunale è stata ritenuta illegittima. È evidente che la Commissione di [continua ..]

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6. Riflessi in tema di TARI

L’evocato risultato interpretativo, secondo cui è legittima la delibera comunale che prevede una tariffa per la categoria degli esercizi alberghieri notevolmente superiore a quella applicata alle civili abitazioni, in ragione della maggiore capacità produttiva di rifiuti propria di tali esercizi, costituendo un “dato di comune esperienza”, è stato ribadito dal giudice nomofilattico anche in materia di tassa sui rifiuti (TARI) attualmente vigente [46]. Del resto, sotto tale profilo, la TARI è un tributo sostanzialmente analogo alla TARSU. Tale prelievo di natura tributaria, istituito dalla citata L. n. 147/2013 in sostituzione della TARES a decorrere dal 1° gennaio 2014, costituisce la terza articolazione dell’imposta unica comunale (IUC) [47] ed è destinato alla copertura integrale del costo del servizio per la gestione dei rifiuti solidi urbani ed assimilati. L’Ente comunale individua i costi che [continua ..]

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7. Profili di criticità nell’attuazione del principio europeo “chi inquina paga”

Il delineato scenario normativo e giurisprudenziale della tassazione, ai fini TARSU e TARI, degli esercizi alberghieri rispetto alle civili abitazioni dà luogo a profonde perplessità, emergendo un’iniqua disparità di prelievo fiscale tra le due categorie di immobili. Sotto tale profilo, nonostante l’evoluzione del tributo comunale sui rifiuti abbia condotto ad un diverso nomen iuris dello stesso (TARSU, TIA 1, TIA 2, TARES, TARI), la sostanza è rimasta immutata. Invero, le strutture ricettive risultano sottoposte ad un più gravoso trattamento fiscale rispetto ai privati che occupano locali adibiti ad uso abitativo, ma tale diversificazione appare non pienamente adeguata al principio “chi inquina paga”. A sostegno di siffatte considerazioni depongono diversi fattori. In attuazione del principio “chi inquina paga” il prelievo sui rifiuti deve essere ricollegato all’effettiva produzione degli [continua ..]

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8. Conclusioni

La pronuncia in rassegna si conforma al granitico indirizzo ermeneutico della Suprema Corte che, con riguardo alla prima questione indicata in premessa, ribadisce la legittimità della delibera comunale di approvazione del regolamento che prevede una differenziazione TARSU tra alberghi e abitazioni, con assoggettamento dei primi ad una tariffa più elevata in ragione della loro maggiore capacità produttiva di rifiuti desunta in termini di “dato di comune esperienza”. Di immediata percezione appaiono le implicazioni connesse all’adesione a tale modulo interpretativo. La distinzione fra strutture alberghiere ed abitazioni risulterebbe fondata su nozioni di comune esperienza e sulla relazione tra le tariffe ed i costi del servizio diversificati in base alla loro classificazione economica, che escludono l’identità o similarità delle rispettive situazioni. Il Comune potrebbe legittimamente aumentare l’im­porto della tassa [continua ..]

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NOTE

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