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Cessione di sovranità fiscale nazionale e potere del giudice tributario

Fabrizio Amatucci

Le limitazioni di sovranità fiscale nazionale sempre più frequenti da parte di organismi sovranazionali, incidono sul potere dei giudici nazionali, condizionando l’intero sistema di garanzie processuali in materia tributaria. È, pertanto, opportuna in ambito europeo l’individuazione precisa e la rideterminazione dei ruoli e delle competenze attribuite alle Corti nazionali ed alle Corti sovranazionali fondata sul principio di sussidiarietà ed un ridimensionamento del potere di disapplicazione delle norme incompatibili con i principi UE e Cedu, oltre ad un’attività di coordinamento con le regole processuali tributarie nazionali. L’in­terpretazione giurisprudenziale di principi europei e l’effettività degli stessi, richiesta talvolta in alcuni settori dell’ordinamento al giudice nazionale, non deve considerarsi funzionale unicamente al perseguimento di obiettivi sovranazionali. I controlimiti integrati da diritti fondamentali assumono un ruolo centrale, consentendo di superare la conflittualità ed il contrasto di interessi e di accettare le inevitabili limitazioni e cessioni di poteri sovrani nazionali imposte a livello sovranazionale.

PAROLE CHIAVE: potere giurisdizionale - sovranitÓ - disapplicazione - diritti fondamentali - coordinamento

Transfer of national tax sovereignty and judicial power

The increasingly frequent limits that supranational bodies impose to States’ tax sovereignty affect the power of national tax judges and, therefore, influence the whole internal system of guarantees applicable to tax matters. Consequently, this clear determination of roles and competences of both domestic and European courts, based on the principle of subsidiarity, has become urgent, as well as a reconsideration of the duty to disapply rules incompatible with EU principles or ECHR rights and a stronger coordination with national procedural rules. The need to interpret some European principles with the aim to guarantee their effectiveness within the tax system, should not be considered functional only to pursuit supranational objectives. The counterlimits linked to fundamental rights play a central role, allowing to overcome controversies and the conflict of interests, and to accept the inevitable limitations and transfers of national sovereign powers imposed at supranational level.

Keywordsjudicial power, sovereignty, disapplication, fundamental rights, coordination

Sommario:

1. La limitazione da parte del diritto europeo della sovranitÓ giurisdizionale tributaria nazionale - 2. Individuazione e delimitazione del potere del giudice di disapplicazione delle norme tributarie incompatibili - 3. La strumentalitÓ delle limitazioni giurisdizionali nazionali in materia di tributi armonizzati e aiuti di Stato - 4. La rilevanza dei controlimiti integrati da principi e diritti fondamentali da parte del giudice nazionale - NOTE


1. La limitazione da parte del diritto europeo della sovranitÓ giurisdizionale tributaria nazionale

L’internazionalizzazione economica ed il rafforzamento delle fonti sovranazionali, generano da parte degli Stati rinunce che non riguardano solo il potere legislativo tributario nazionale che è parte fondamentale della sovranità fiscale. Infatti, il fenomeno dell’erosione dei poteri sovrani nazionali, concerne un’altra delle sue principali manifestazioni rappresentata dal potere giurisdizionale e, più in generale, dalla sfera processuale tributaria che per tanto tempo è restata immune ad esso [1]. I sempre più frequenti interventi economici da parte degli organismi internazionali volti al coordinamento delle politiche fiscali e l’integrazione delle normative in ambito europeo, che si è realizzata anche e soprattutto attraverso la giurisprudenza della Corte di Giustizia in materia fiscale, hanno condizionato in misura più o meno incisiva la sovranità nazionale, ma anche i principi e le modalità interpretative degli organi giurisdizionali interni in quanto, tale attività, incide immediatamente sulla realizzazione di interessi e obiettivi sovranazionali [2]. L’attività interpretativa giudiziaria di norme e fonti primarie e secondarie operanti in materia tributaria a livello UE, in un una prima fase volta essenzialmente all’eliminazione di ogni forma di distorsione alla concorrenza e di ostacoli al funzionamento del mercato interno [3], ha subito lentamente il condizionamento crescente dei principi elaborati dalla Corte EDU in materia di diritti fondamentali come il giusto processo [4], la parità delle parti ed il diritto ad un ricorso effettivo (art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE o Carta di Nizza e artt. 6 e 13 Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo) che permettono di far valere e rendere efficaci i diritti e le libertà CEDU nei Paesi membri. Tali principi, di contenuto sostanzialmente analogo a quelli costituzionali sanciti in materia processuale (come i nostri artt. 24 e 111, 117 Cost.), hanno assunto un ruolo centrale ai fini della limitazione significativa di sovranità fiscale giurisdizionale na­zionale, attraverso la loro efficacia immediata e la diversa metodologia applicativa (o disapplicativa) ispirata all’effettività del diritto di difesa ed alla pro­porzionalità. Ciò ha [continua ..]

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2. Individuazione e delimitazione del potere del giudice di disapplicazione delle norme tributarie incompatibili

Nei casi in cui non è possibile il rinvio pregiudiziale, il giudice nazionale potrà procedere, esercitando il potere di disapplicazione che consente, in presenza di violazione di diritti fondamentali e principi europei, secondo la giurisprudenza della Corte cost., di neutralizzare pur non abrogandole, le norme fiscali nazionali quando sono in contrasto con principi UE e relativi interessi economici e finanziari o ad es. quando il diritto di difesa basato sulla CEDU o sulla Carta Europea [24], è strettamente correlato alle libertà fondamentali che non sono più solo economiche, ma collegate alla persona e ai diritti sociali [25]. Si tratta di un potere invasivo, non riconosciuto in materia processuale tributaria nel nostro ordinamento e che andrebbe coordinato con le regole generali interne e con le analoghe conseguenze derivanti dai rilievi di illegittimità costituzionale in quanto, se non ben esercitato, rischia di alterare le regole processuali nazionali e di interferire con quello legislativo. La Corte di Giustizia ha per la verità in diverse occasioni, ridimensionato tale potere e condizionato l’obbligo in generale di disapplicazione delle norme che violano i diritti garantiti dalla Carta Europea dei Diritti fondamentali, all’atti­vi­tà valutativa autonoma del giudice nazionale. Si è posto dunque un limite invalicabile rappresentato dalla sfera giurisdizionale interna. Il giudice nazionale non può essere privato del potere di valutare pienamente, se del caso con la collaborazione della Corte, la compatibilità di una disposizione interna con la Carta medesima. In proposito è stato riconosciuto che i diritti garantiti dalle norme CEDU, consentono, invece, secondo la nostra Corte cost., di superare la sovranità nazionale attraverso la disapplicazione di norme interne incompatibili senza mai eccedere quanto necessario sul piano della legittimità costituzionale [26]. In altre occasioni, come nella sentenza Taricco dell’8.9.2015 [27], la Corte di Giustizia ha, in un primo momento, sancito l’obbligo di disapplicazione in base all’art. 325 TFUE di disposizioni interne sulla prescrizione in materia di reati tributari che non assicurano l’effettività dell’interesse finanziario UE. Successivamente, con la sentenza M.A.S M.B (Taricco II) [28], pur ribadendo tale [continua ..]

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3. La strumentalitÓ delle limitazioni giurisdizionali nazionali in materia di tributi armonizzati e aiuti di Stato

La rilevabilità d’ufficio nel giudizio di legittimità delle questioni di incompatibilità comunitaria, ormai riconosciuta dalla giurisprudenza di legittimità [36] e la immediata disapplicazione delle norme in contrasto con i divieti imposti dal diritto Europeo, hanno determinato in taluni casi, anche nel nostro ordinamento tributario nazionale, in presenza di tributi c.d. armonizzati o di agevolazioni incompatibili con aiuti di Stato, secondo la Corte di Giustizia, il superamento di una serie di limiti restrittivi processuali e procedimentali invalicabili come decadenza, prescrizione e giudicato [37] (sentenze CGUE Lucchini ed Olimpiclub [38] e sent. Taricco I del 2015, cit.) e una forte incidenza sul sistema probatorio (testimonianza) e sulla tutela cautelare regolata da apposita nor­mativa (art. 47 bis del D.Lgs. n. 546/1992). Ciò è avvenuto in modo particolare in presenza di norme interne anche procedurali in contrasto con il diritto UE. Talvolta, il superamento di limiti all’effettività, ha riguardato anche garanzie del contribuente come il diritto al rimborso di tributi indebitamente versati [39] in alcuni casi attraverso l’overruling (sent. Corte Giust., Banca Antoniana Popolare Veneta del 15.12.2011, causa C-427/10) in relazione al revirement interpretativo ministeriale in materia di IVA [40] al fine di garantire la tutela dell’affi­da­mento e dell’effettività dei mezzi di difesa. Una delle maggiori spinte verso questa progressiva espansione della giurisdizione tributaria europea e del riconoscimento di principi comuni da parte dei sistemi giuridici nazionali, proviene dalla giurisprudenza della nostra Cassazione [41] la quale ha riconosciuto la portata vincolante anche delle decisioni della Commissione UE in materia di aiuti di Stato nel settore tributario discendente dall’art. 108 del Trattato sul funzionamento dell’UE (fino a quando era prevista la giurisdizione tributaria [42]). Tali atti comunitari se definitivi, incondizionati, chiari e precisi, sono considerati idonei a sopprimere o modificare la norma tributaria agevolativa interna che prevede l’aiuto fiscale ed a vincolare il giudice nazionale nell’ambito dei giudizi portati alla sua cognizione. Secondo la [continua ..]

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4. La rilevanza dei controlimiti integrati da principi e diritti fondamentali da parte del giudice nazionale

I limiti alla sovranità fiscale nazionale in generale ed anche ai poteri ed alla competenza del giudice tributario, presumono un’analisi dei controlimiti generali volti a salvaguardare storicamente i principi supremi interni e consentire il rispetto dei vincoli cost. posti dagli artt. 11 e 117 Cost. L’art. 11 della nostra Cost. stabilisce in generale: «L’Italia consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia fra le Nazioni». Anche se è prevista dalla nostra Costituzione genericamente la possibilità di limitazioni di sovranità al fine di perseguire la pace e la giustizia, può ritenersi che il perseguimento della giustizia fiscale a livello globale (tax global justice) [52] debba rientrare in pieno tra questi ulti­mi obiettivi. Tale giustizia può essere assicurata solo attraverso un coordinamento e dunque mediante un’autolimitazione delle sfere di competenza in materia tributaria a livello nazionale ed in particolare di quella giurisdizionale. Inoltre, secondo una concezione più ampia e condivisa da parte della più recente giurisprudenza, sembra evidente che ogni tentativo o intervento limitativo, deve essere consentito solo ed esclusivamente se assicura indirettamente interessi costituzionalmente garantiti incluso le libertà economiche. L’altro e più specifico riferimento costituzionale fondamentale in materia, rappresentato dall’art. 117 che, a seguito delle modifiche nel 2011, ha stabilito il doppio vincolo costituzionale e unionale del potere legislativo (in generale), rende assolutamente diverso nel nostro ordinamento, l’impatto della normativa UE rispetto a quella riconducibile ad altre fonti di diritto internazionale ed amplia notevolmente la sfera di sovranità che, nel rispetto delle regole della competenza anche in materia giurisdizionale, può essere sottratta allo Stato [53]. Non va dimenticato che il primato del diritto sovranazionale europeo, richiede un coordinamento con i principi costituzionali e mai una limitazione di essi e che, in materia processuale, sussiste in ogni caso una identità tra i principi generali previsti dagli artt. 24, 111 e quelli stabiliti dall’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’UE o Carta di Nizza e dall’art. [continua ..]

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NOTE

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