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Regionalismo differenziato e sostenibilità finanziaria

Giuseppe Scanu

Il regionalismo differenziato previsto all’art. 116 Cost. può rappresentare un’oppor­tunità se colta per valorizzare le specifiche vocazioni territoriali in una prospettiva di maggior efficienza nella gestione delle funzioni devolute. Nel procedimento di assunzione di nuove funzioni, il nodo del fabbisogno finanziario è cruciale e passa per il superamento dei “costi storici regionalizzati” per pervenire ai costi standard da finanziarsi tramite le compartecipazioni dei tributi erariali maturati nel territorio regionale. Solo così il riconoscimento di un’autonomia rafforzata può dirsi davvero rispettoso dei principi che regolano la differenziazione, salvaguardandosi l’unità giuridica, economica e finanziaria nazionale.

PAROLE CHIAVE: autonomia finanziaria - regionalismo differenziato - devoluzione funzioni - sussidiarietà - sviluppo economico

Differentiated regionalism and financial sustainability

The so-called differentiated regionalism envisaged in Art. 116 of the Italian Constitution may represent an opportunity if used for enhancing the specific territorial vocations in a perspective of greater efficiency in the management of devolved functions. In the process of taking on new functions, the issue of financial needs is crucial and passes through the overcoming of the “regionalised historical costs” towards the criterion of standard costs that are financed through quotas of State taxes accrued within the regional territory. This is the only way to reach an enhanced autonomy really respectful of the principles that regulate differentiation, thus safeguarding the national legal, economic and financial unity.

Keywords: financial autonomy, differentiated regionalism, devolution of functions, subsidiarity, economic development

Sommario:

1. L’autonomia finanziaria nel regionalismo italiano tra specialità, asimmetrie e differenziazione - 2. Il regionalismo differenziato ex art. 116, comma 3, Cost. e il nodo del fabbisogno finanziario - 3. “Scintille” di autonomia differenziata: le proposte delle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna - 4. Prospettive di attuazione del regionalismo differenziato - NOTE


1. L’autonomia finanziaria nel regionalismo italiano tra specialità, asimmetrie e differenziazione

La vocazione all’autonomia finanziaria nel regionalismo italiano ha fin qui riguardato, in via pressoché esclusiva, l’esperienza delle Regioni a Statuto speciale il cui percorso di attuazione è stato assai tormentato e, alla resa dei conti, il risultato non può considerarsi davvero soddisfaciente [1]. Seppure queste ultime godano di una autonomia impositiva più incisiva rispetto alle Regioni ordinarie – ciò sulla scorta dell’intervento della Corte costituzionale [2] e della “conventio ad excludendum” che ha segnato ogni riforma del Titolo V della Costituzione – nei fatti, l’esercizio dell’autonomia tributaria riconosciuta dai rispettivi statuti regionali è stato assai blando, se si esclude l’istituzione (con alterne fortune) di tributi a vocazione turistico-ambientale [3] e dei tributi immobiliari comunali delle Province autonome di Trento e Bolzano. Invero, l’autonomia finanziaria delle Regioni a Statuto speciale si è adagiata sulle compartecipazioni erariali stante la (tendenziale) autosufficienza delle risorse devolute da ripartirsi su base territoriale secondo un criterio da declinarsi in riferimento al “maturato” (preferibile in luogo del criterio del “riscosso”) e via via incrementatesi nel corso del processo di attuazione degli statuti di autonomia condotto seguendo il metodo della concertazione one-to-one con lo Stato. Ciò ha rappresentato un freno all’istituzione di tributi propri, unitamente al fatto che l’estensione dei vincoli imposti al bilancio e al potere di spesa anche alle autonomie speciali scoraggia quest’ultime dal sostenere il costo politico connesso all’esercizio di un’autonoma leva fiscale [4]. La sensazione è che, fatte salve le opportune differenziazioni, si tratti di un’autonomia “gestionale” avente ad oggetto non risorse proprie ma devolute [5], cui può accompagnarsi anche il trasferimento di funzioni (ex) statali; così, da componente essenziale dell’autonomia finanziaria, l’autonomia tributaria diviene recessiva e residuale. Un “federalismo 2.0”, dunque – forse diverso da quello che si era immaginato – che, per un verso, assicura certezza delle risorse disponibili e possibilità di programmazione e, per l’altro, [continua ..]

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2. Il regionalismo differenziato ex art. 116, comma 3, Cost. e il nodo del fabbisogno finanziario

Venendo alle Regioni a Statuto ordinario, è solo con la riforma del Titolo V, che si perviene a riconoscere una relativa autonomia differenziata seppur nel rispetto dei princìpi di cui all’art. 119 Cost. In particolare, l’art. 116, comma 3, Cost., così come novellato dall’art. 2, L. cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ha introdotto la c.d. “clausola di asimmetria” con lo stabilire che «le ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’articolo 117 e le materie indicate comma del medesimo articolo alle lettere l), limitatamente all’organizzazio­ne della giustizia di pace, n) e s), possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei princìpi di cui all’articolo 119». È bene da subito chiarire che se le ragioni delle autonomie speciali erano da ricercarsi nella tutela delle specifiche identità storico-culturali o nelle riven­dicazioni economiche e indennitarie verso lo Stato, in tutt’altro contesto si muove oggi la spinta di alcune Regioni ordinarie verso un regionalismo differenziato [9]. Intanto, se tale prerogativa è rivolta indistintamente a tutte le Regioni ordinarie, ad oggi, il fronte è costituito dalle Regioni con il più alto rapporto PIL pro-capite [10] e che già hanno mostrato particolare efficienza nella gestione delle funzioni loro devolute [11]. Così, le iniziative provenienti dalle Regioni Lombardia, Veneto e Emilia-Romagna sono state rivolte ad avocare a sé ulteriori funzioni ex-statali insieme alle risorse necessarie per farvi fronte [12]. L’autonomia può declinarsi secondo diverse accezioni che vanno da quella politico-istituzionale a quella finanziaria, profili strettamente connessi e indispensabili alla realizzazione del decentramento delle autonomie locali promosso dall’art. 5 Cost.   2.1. Dal punto di vista del tributarista, il contenuto minimo e coessenziale dell’autonomia può declinarsi in termini di “autosufficienza” finanziaria tale da poter garantire quel fabbisogno di risorse in relazione alle funzioni proprie dei diversi livelli di governo secondo un rapporto, per così dire, [continua ..]

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3. “Scintille” di autonomia differenziata: le proposte delle Regioni Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna

Le ragioni per cui fino ai primi anni 2000 le prerogative di cui all’art. 116 siano rimaste pressoché lettera morta sono riconducibili a molteplici fattori [29]. In primo luogo, hanno pesato i timori per i paventati effetti disgreganti per il sistema delle autonomie e per la stessa tenuta dell’unità politica ed economica del Paese, stante il divario economico persistente tra le diverse zone. Come detto, il regionalismo a “geometria variabile” trova senz’altro un limite nel parametro costituzionale di unitarietà giuridica ed economica e di omogeneità dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali, sancito dall’art. 120 Cost., il che esclude un esonero delle Regioni più ricche dall’obbligo solidaristico di contribuzione verso le Regioni con minor capacità fiscale per abitante [30]-[31]. Al contempo, ha fin qui inciso la scelta politica di non assecondare le istanze di maggior autonomia provenienti dalle Regioni del Nord, cui si è aggiunto un ricorrente orientamento pretorio da parte della Corte costituzionale che ha spesso frustrato i tentativi delle Regioni di ritagliarsi un proprio spazio nell’ambito delle materie concorrenti ed anche in quelle residuali [32]. Ora che nel clima politico e nella società civile è maggiormente avvertita l’esigenza di decentramento, il diverso approccio è oggi rivolto alla guida e regolamentazione del processo di differenziazione per contemperare le istanze di autonomia rafforzata con la tenuta dell’unitarietà del Paese [33]. Le prime “scintille” di autonomia differenziata risalgono già al 2006 nel corso della XV legislatura ad opera delle Regioni Veneto e Lombardia [34], iniziative poi abbandonate non appena mutata la maggioranza di governo che le sosteneva [35]. Tali istanze hanno trovato nuovo slancio a seguito della L.R. Veneto n. 15/2014 con cui si promuoveva un referendum consultivo finalizzato a conoscere, tra gli altri quesiti proposti, la volontà degli elettori veneti circa il conseguimento di ulteriori forme di autonomia della Regione e della Pronuncia n. 118/2015 con la quale la Corte costituzionale sancì che la consultazione era conforme ai canoni di legittimità di cui all’art. 116, comma 3, Cost. [36]. Il caso Veneto è senz’altro peculiare [continua ..]

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4. Prospettive di attuazione del regionalismo differenziato

Il regionalismo differenziato ex art. 116 Cost. può rappresentare un’oppor­tunità se colta per valorizzare le specifiche vocazioni territoriali in una prospettiva di maggior efficienza nella gestione delle funzioni devolute [45]. Non può essere, invece, consentito alle Regioni ordinarie di avvicinarsi alla specialità delle Regioni a Statuto speciale, magari rivendicando l’intero residuo fiscale riferibile al territorio regionale [46]. Si finirebbe, altrimenti, per sovrapporre piani differenti con l’inquinare il piano del finanziamento con quello del trasferimento delle competenze; tanto meno, potrà consentirsi un aumento della pressione fiscale a carico di cittadini e imprese per sostenere il fabbisogno finanziario generato dalle nuove funzioni [47]. Solo in tal modo il riconoscimento di una maggiore autonomia può dirsi davvero rispettoso dei principi che regolano la differenziazione, senza con ciò minare l’unità giuridica, economica e finanziaria nazionale [48]. Peraltro, deve riconoscersi che la clausola di asimmetria potrà raggiungere un buon grado di omogeneità se il divario infrastrutturale che ancora segna Nord e Sud del Paese potrà finalmente ridursi davvero e se all’iniziativa trilaterale in atto se ne aggiungano delle altre [49]. Ed è sicuramente apprezzabile che la trattativa con il Governo sia stata condotta in modo condiviso dalle Regioni che hanno costituito un unico tavolo, a differenza di quanto ha mostrato l’espe­rienza di concertazione one to one prescelto dalle Regioni a Statuto speciale [50]. Non resta dunque che attendere gli sviluppi del percorso di attuazione del regionalismo differenziato, appena intrapreso, e che fin qui ha riguardato l’in­dividuazione di un primo paniere comune di materie, per verificare in che misura si definirà il nodo cruciale dell’attribuzione delle risorse finanziarie necessarie [51] e se, in esito al periodo di monitoraggio, saranno apprezzabili quegli auspicati effetti in termini di maggior efficienza gestionale e di realizzazione delle specifiche vocazioni espresse dai singoli territori [52]. In ogni caso, il compimento di tale processo non potrà sottrarsi alla previsione di misure perequative di riequilibrio territoriale che garantiscano il [continua ..]

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NOTE

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