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Baratto amministrativo, tributi e tutela ambientale nella finanza locale

Simone Ariatti

Il legislatore ha recentemente introdotto misure volte a favorire lo sviluppo della sussidiarietà orizzontale ed il coinvolgimento della società civile quale alleato strategico per il perseguimento di finalità di interesse generale, in particolare di salvaguardia dell’ambiente e del territorio. Tra queste spicca, anche per la singolare formulazione, l’istituto del baratto amministrativo, volto a “scambiare” un lavoro socialmente utile con il riconoscimento di agevolazioni fiscali.

PAROLE CHIAVE: sussidiarietà - ambiente - agevolazione - baratto amministrativo - finanza locale

Administrative barter, taxation and environmental protection in local finance

The Italian lawmaker has recently introduced significant measures to develop horizontal subsidiarity and the involvement of the civil society to pursue general interests, in particular for safeguarding the environment and the territory. Among these measures, it is worth mentioning, also for its singular formulation, it the administrative barter, aimed at “exchanging” a socially useful job with the recognition of tax benefits.

Keywords: subsidiarity, environment, tax relief, administrative barter, local finance

Sommario:

Premessa - 1. Il quadro normativo di riferimento a livello europeo - 2. La tendenza a superare il tradizionale principio del “chi inquina paga” - 3. Sussidiarietà e coinvolgimento dei privati per la cura dell’ambiente - 4. Un buon punto di partenza: il baratto amministrativo - 4.1. Aspetti positivi e criticità dell’istituto - 4.2. Prospettive di implementazione del baratto. Il ruolo delle imprese - 5. Il credito d’imposta. Verso l’introduzione di un “green bonus” locale - Conclusioni - NOTE


Premessa

La presente indagine, e le considerazioni in questa sede svolte, affondano le radici nella sentita trasformazione che sta attraversando la finanza pubblica in termini di ricerca di nuove risorse necessarie per il perseguimento degli obiettivi d’interesse generale, congiuntamente alla ristretta disponibilità finanziaria di cui godono gli Enti pubblici, specie quelli territoriali. Il venir meno dei finanziamenti statali e le perduranti politiche di austerity e di spending review hanno favorito, infatti, l’affermazione di nuovi istituti per fi­nanziare, costruire, rinnovare le infrastrutture e garantire le forniture dei servizi (si pensi al partenariato pubblico-privato); di istituti finalizzati al coinvolgimento dei privati nel perseguimento di interessi collettivi (come il partenariato sociale); o ancora di strumenti del tutto particolari come il c.d. “baratto amministrativo” che, a ben vedere, si colloca in quel trend evolutivo di valorizzazione dei modelli “consensuali” nella fase di attuazione del prelievo, attenuando l’indisponibilità dell’obbligazione tributaria ed i vincoli connaturati al regime pubblicistico del rapporto Fisco-Contribuente [1]. Quale cornice ideale per la promozione di metodi gestionali alternativi si pensi, in particolare, al settore ambientale nella sua accezione moderna e omnicomprensiva di paesaggio, beni culturali, salute, turismo, ecc., cui ricondurre i nuovi criteri di attribuzione di competenze che sottendono la sussidiarietà [2]. Tale principio, volto a privilegiare azioni al livello di governo inferiore rispetto a quello superiore, è infatti tipizzato sia nei Trattati [3] che nella Costituzione [4]. In tale prospettiva, per favorire l’ausilio dei privati nella tutela dell’ambien­te e per superare la crisi finanziaria che nel settore attanaglia gli Enti territoriali, occorre rimodulare la leva fiscale in un’ottica maggiormente propulsiva, piuttosto che repressiva e/o meramente compensatoria. Lo strumento agevolativo, infatti, è per comune esperienza quello che sicuramente più si addice per dare impulso a nuove misure di salvaguardia ambientale, di sua riqualificazione nel breve periodo, con particolare attenzione al settore della finanza locale [5].

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1. Il quadro normativo di riferimento a livello europeo

La politica ambientale europea è una disciplina che ha subito una forte trasformazione nel corso degli anni, frutto di una costante evoluzione che progressivamente ha reso l’ambiente un obiettivo primario di interesse generale [6]. Nella prima fase di attività comunitaria (1957-1985) l’ambiente non rientrava tra i campi di azione della politica europea; la sua strumentalità alla piena realizzazione della circolazione di beni, servizi e capitali, in regime di libera concorrenza tra gli Stati, è emersa gradualmente [7], addivenendo ad un riconoscimento formale nell’ambito del Trattato solamente nel 1986 [8]. Un riconoscimento che, invero, ancora non lo qualificava come obiettivo primario della Comunità, pur auspicando già allora un affidamento della tutela del territorio al livello di governo ritenuto più idoneo, quello regionale/locale. La convinzione che il mercato unico dovesse procedere di pari passo con un livello di sviluppo sostenibile per la salvaguardia dell’ambiente e del territorio consentì, quindi, di avviare una vera e propria «politica comunitaria in materia ambientale» [9], con la quale si introdussero valori come la precauzione, la prevenzione, la salvaguardia, la tutela ed il miglioramento della salute umana, attraverso una utilizzazione accorta e razionale delle risorse naturali. Un livello di tutela da raggiungere, come anticipato, nel rispetto e nella piena considerazione delle diversità e delle peculiari esigenze delle varie regioni del­l’Unione, privilegiando uno sviluppo di politiche ambientali locali, e di coinvolgimento attivo delle rispettive realtà territoriali [10]. Il mutamento delle priorità europee ad oltre 30 anni dall’Atto Unico è chiaro: dal completamento del mercato interno si è passati alla riconciliazione tra ambiente e sviluppo per addivenire, quindi, ad una significativa campagna di sensibilizzazione per un uso più responsabile delle risorse naturali [11]. La salvaguardia ambientale, infatti, non è più avvertita come limite al progredire industriale, bensì come fondamentale variabile strategica da preservare e tutelare. Una variabile cui sono chiamati a partecipare tutti (Unione, Stati, Enti locali, Cittadini, Imprese), e che impone una rivalutazione dei principi sottesi al connotato economico [continua ..]

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2. La tendenza a superare il tradizionale principio del “chi inquina paga”

La legislazione degli Stati membri in materia di fiscalità ambientale non si è sviluppata proporzionalmente alle Direttive espresse nei Trattati. Questo a causa, da un lato, del timore dei Paesi membri di arrecare uno svantaggio all’e­conomia interna ed alla competitività delle produzioni locali rispetto a quelle degli altri Stati, e, dall’altro, dal rischio sempre latente di introdurre misure restrittive delle libertà fondamentali del mercato unico, con la conseguente incompatibilità delle stesse con il principio di non discriminazione fiscale, il divieto di tasse ad effetto equivalente ai dazi doganali, e il divieto di aiuti di Stato [16]. Sul versante nazionale, in una cornice peraltro nuova come quella dettata dal riformato Titolo V della Costituzione, nella quale allo Stato, oltre alle funzioni classiche della politiche estera, della difesa e della sicurezza, rimangono tendenzialmente le spese per trasferimenti (interessi e pensioni), mentre ai go­verni locali vengono demandate la gestione di un gruppo assai vasto di funzioni, la principale modalità di intervento si è orientata verso l’introduzione di tributi “causali” o “paracommutativi”, e dei tributi c.d. “di scopo” [17]. Nell’ambito di tale particolare forma di prelievo ciò che rileva maggiormente non è, come nella generalità degli altri tributi, il rapporto intercorrente tra ente impositore e contribuente, quanto la fase susseguente che attiene al finanziamento della spesa attuata con le risorse ottenute. Ciò che caratterizza l’imposizione di scopo, infatti, è il vincolo apposto al suo gettito: esso deve essere inderogabilmente destinato a specifiche finalità, fissate a priori, le quali costituiscono la ratio fondamentale che ne presiede l’istituzione, ossia l’elemento fondante che ne legittima il prelievo verso i contribuenti tenuti al pagamento. Per questa ragione i tributi di scopo sono stati da subito implementati proprio nel settore ambientale. Tuttavia, nonostante le notevoli potenzialità, specie per gli enti locali, di rapido reperimento di nuova materia imponibile, la concreta strutturazione del prelievo ha incontrato non poche difficoltà. In primo luogo, e sul versante domestico, la proliferazione di dette imposte si è scontrata con [continua ..]

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3. Sussidiarietà e coinvolgimento dei privati per la cura dell’ambiente

I traccianti normativi, interpretativi ed evolutivi passati in rassegna consentono di ritenere oramai maturi i tempi per addivenire a nuovi margini di implementazione della fiscalità ambientale nella sua accezione positiva di strumento incentivante per coloro che decidono di attuare comportamenti virtuosi per una cura immediata del “verde”. Per troppi anni i principi fondanti la nascita della politica ambientale europea (Atto Unico del 1986), sono rimasti, infatti, sostanzialmente lettera morta [24]. Questo non significa che le attuali misure agevolative, come quelle che sottendono il mondo delle tecnologie e delle energie rinnovabili, non siano da accogliere con entusiasmo e positività. Tuttavia, non è peregrino pensare che si tratti di incentivi in concreto fruibili solo da limitati operatori, in particolari da quelli ben strutturati, da tempo radicati sul mercato e con importanti capacità finanziarie, indispensabili per entrare nel mondo delle realtà all’avanguar­dia in termini di investimenti per ricerca, sviluppo e tecnologia. Ma questo esclude, di fatto, dal novero dei potenziali utilizzatori i piccoli imprenditori, le piccole e medie imprese, le aziende a conduzione familiare, i comuni cittadini che ben vorrebbero rendersi parte diligente nella lotta al degrado urbano ma che, per organizzazione e struttura, presentano evidenti lacune in termini di risorse disponibili per sistematici interventi innovativi, volti ad una conduzione ecosostenibile delle proprie attività. Realtà che vivono per lo più del proprio lavoro, di quello dei familiari e dei propri (pochi) dipendenti. Ecco che allora la valorizzazione della sussidiarietà può essere una risposta concreta alle richieste di rilancio del settore, facendo della società civile un alleato strategico nelle scelte di gestione pubblica, funzionali alle esigenze rinvenibili, caso per caso, nei singoli contesti territoriali e soprattutto nei diversi tessuti sociali. Del resto le risorse finanziarie di cui dispongono gli Stati e soprattutto gli Enti territoriali per far fronte ad una campagna di riqualificazione dell’am­biente (in tutte le sue accezioni, dal paesaggio, alla cultura, al verde pubblico, alla salute, al decoro urbano, ecc.) sono, per un dato di comune esperienza, li­mitate se non addirittura inesistenti. E la costante ricerca di nuova materia imponibile per finanziarie [continua ..]

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4. Un buon punto di partenza: il baratto amministrativo

Lo scambio tributo vs lavoro/servizio socialmente utile può essere una concreta soluzione per la cura e la salvaguardia dell’ambiente. Nonostante certune criticità, alcuni inevitabili limiti applicativi e interpretazioni ondivaghe dell’istituto (v. infra), il baratto amministrativo è una misura da ritenersi percorribile per garantire una effettiva partecipazione delle realtà locali in materia di tutela e valorizzazione del territorio, nonché per far fronte alle esigenze di cassa e di risparmio nel settore della finanza locale [31]. Uno strumento, invero, solo formalmente innovativo in quanto, indirizzando lo sguardo verso le terre d’oltralpe, è possibile evocare l’istituto della corvée royale, utilizzata sin dal 1680 per eseguire lavori stradali urgenti in alcune province (Bretagna e Borgogna) e poi generalizzata e regolarizzata il 13 giugno 1738 dall’allora controllore generale delle finanze, Philibert Orry. La corvèe royale si traduceva nell’obbligo di lavorare gratuitamente, in alcuni giorni dell’anno, per la costruzione e manutenzione di strade, sentieri e vie di comunicazione [32]. Diversamente dai suoi predecessori, però, il baratto amministrativo non è un obbligo, e per quanto possa velatamente far apparire, nuovamente, lo Stato “padrone” ed il Cittadino “suddito”, è uno strumento diffusamente condiviso, ritenuto socialmente valido e dalle grandi potenzialità in termini di concreta risoluzione del problema del degrado ambientale [33]. Alla “partecipazione/obbligo” si sostituisce, infatti, la “partecipazione/spon­taneità”. Il rapporto è dunque ribaltato; non è lo Stato che obbliga (con legge o potere autoritativo) il cittadino a partecipare, ma è il cittadino che spontaneamente si attiva per svolgere compiti che sarebbero di competenza della Pubblica Amministrazione, per ottenere dallo Stato una forma alternativa di “remunerazione”, quale può essere un’agevolazione tributaria. Dapprima fu l’art. 24, D.L. 12 settembre 2014, n. 133, che pur non menzionando il termine “baratto” consentiva ai Comuni (ed a questi soltanto) di definire con apposita delibera la realizzazione di interventi per la pulizia, la manutenzione e l’abbellimento di aree [continua ..]

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4.1. Aspetti positivi e criticità dell’istituto

La logica di scambio che sottende il baratto amministrativo e che consente agli Enti locali di intervenire nella fase del prelievo, calmierando l’entrata tributaria in relazione all’intervento sussidiario ricevuto dalla società civile, solleva alcuni significativi interrogativi. Uno, in particolare, sulla “negoziabilità” delle agevolazioni fiscali accordate per i progetti di tutela ambientale sviluppati; un altro, quale logica conseguenza, sui criteri di “selezione” degli operatori cui destinare siffatte misure. Trattasi di tematiche che s’inseriscono nel sempre vivo dibattito sul ruolo della fiscalità quale leva positiva e propulsiva per il perseguimento di precisi obiettivi di interesse comune. E che, in tale prospettiva, impongono necessariamente una riconsiderazione dell’operato degli Enti territoriali, orientato al soddisfacimento della collettività, attuando un bilanciamento tra il rispetto del principio della indisponibilità dell’obbligazione tributaria con la tutela di interessi generali, valorizzando modelli – come il baratto – volti a garantire ef­fettività ed efficienza alla funzione amministrativa [44]. Effettività che passa anche attraverso la compatibilità dell’istituto con gli schemi tipici, ed assai più rigidi e stringenti, che regolano le concessioni pubbliche e gli appalti pubblici, perseguendo e rafforzando la via della semplificazione, nonché l’idea di una amministrazione di risultato [45]. Ulteriori aspetti critici investono l’istituto, parimenti meritevoli di approfondimento (come ad esempio l’estensione del baratto alle entrate extra-tributarie), e si rinvengono principalmente nei primi pareri rilasciati dalle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti che già hanno approcciato la problematica, e che per questo pare opportuno ripercorrere. Fermo restando il consolidato divieto di compensazione dei debiti fiscali pregressi, su cui le Corti sono allineate stante la carenza, in tal senso, di una precisa norma ad hoc (per le entrate tributarie come Imu, Tasi, Tari, ecc. il privato “attivo” può dunque ottenere solo riduzioni fiscali in corso d’anno mediante conguaglio con le scadenze prossime a venire) la questione per le entrate connesse all’erogazione di servizi pubblici a domanda individuale, co­me [continua ..]

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4.2. Prospettive di implementazione del baratto. Il ruolo delle imprese

Il quadro normativo delineato, gli ondivaghi pareri della magistratura contabile, le contrastanti linee guida, le diverse modalità applicative riscontrate, ed i rischi connessi ad un uso “improprio” della leva fiscale in relazione alla gestione di beni pubblici, sono le principali ragioni che ad oggi frenano lo sviluppo del baratto amministrativo e più in generale del principio di sussidiarietà orizzontale sotto la spinta dell’incentivo fiscale. Allo stato attuale, volendo tracciare una linea di demarcazione tra la situazione de jure condito e le proposte evolutive (v. infra), attraverso un contratto di partenariato sociale ex art. 190, D.Lgs. n. 50/2016 gli Enti territoriali possono rilanciare la cura dell’ambiente mediante una gestione “condivisa” di ap­posite aree affidate ai cittadini, in cambio o di una riduzione impositiva per le entrate tributarie (Imu, Tasi, Tari, Imposta sulla pubblicità, ecc.) o di una riduzione e cancellazione dei debiti maturati per le entrate extratributarie. Parimenti, e in aggiunta, attraverso l’applicazione dell’art. 1, comma 660, L. n. 147/2013, e dunque solo ai fini Tari, gli Enti territoriali possono rilanciare la cura del “verde” pubblico mediante una gestione “condivisa” di apposite aree affidate anche alle imprese del territorio. L’estrema farraginosità dell’istituto è evidente, e le inevitabili diversificazioni implementative frutto di autonome interpretazioni del baratto da parte dei governi locali – spesso sottese alle scelte politiche del territorio – sollevano giustificate preoccupazioni anche in termini di una sentita maggiore uguaglianza di trattamento [52]. Tra le varie, la principale criticità concerne senz’altro il coinvolgimento delle imprese, considerando come sia difficile – per comune esperienza – demandare a singoli cittadini, privi di una struttura organizzata, una realistica attività di riqualificazione del territorio. Stando anche ad alcuni riscontri empirici [53], la partecipazione delle imprese sarebbe, pertanto, un primo importante passo per dare nuovo slancio al baratto. Si pensi, infatti, alle differenze che vi possono essere tra la mera pulizia di una strada e/o di una pizza (chiaramente demandabile anche al singolo cittadino) con opere di manutenzione, di abbellimento, di [continua ..]

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5. Il credito d’imposta. Verso l’introduzione di un “green bonus” locale

Come illustrato, nel campo degli aiuti fiscali per le materie “sensibili”, quali l’ambiente, si giocheranno le future “battaglie” tra l’anima economica e quella solidaristica dell’Unione. L’evolversi della disciplina degli aiuti, peraltro, rivela la transizione nel processo di integrazione europea, dall’esaltazione delle libertà economiche a quelle di politica sociale, abbandonando, sul versante tributario, il concetto di una fiscalità neutrale quale limite inderogabile in favore di una fiscalità funzionale e attiva. Del resto, sembra collocarsi in tale direzione proprio l’evoluzione della disciplina degli aiuti di Stato, laddove si tratti di perseguire gli scopi lato sensu “aggregativi” sanciti dai trattati (artt. 2 e 3 TUE) [59]. Anche nel campo ambientale è dunque indispensabile addivenire ad una mutata prospettiva della ratio alla base della suddetta disciplina, che da una fiscalità neutrale consenta il passaggio ad una “fiscalità funzionale” (rispetto ai fini ultimi dell’Unione) [60]. Se dunque la tutela ambientale deve fuoriuscire dal meccanismo di riequilibrio del mercato, promuovendo “sgravi” ed “esenzioni” per un suo migliora­mento, questi devono comunque rispettare il principio di proporzionalità rispetto al livello di tutela perseguito. Ad ogni buon conto, laddove tali considerazioni non fossero sufficienti per alleviare le preoccupazioni sugli eventuali effetti negativi arrecati alla concorrenza del mercato unico, resta pur sempre perseguibile, quale punto di partenza e di sperimentazione dell’istituto, il rispetto del limite noto come il “de minimis”. Allo stesso modo, e sul versante domestico, i vincoli stringenti previsti dal Codice dei contratti in termini di scelta del contraente e tutela concorrenziale potrebbero essere superati limitando gli interventi di tutela menzionati, facen­doli rientrare nell’ambito dell’art. 36, D.Lgs, n. 50/2016, a mente del quale lavori e servizi di importo inferiore a 40.000,00 euro possono essere affidati direttamente ai soggetti interessati, in deroga alle regole dell’evidenza pubblica. Tale norma, peraltro, è finalizzata proprio (v. comma 1) ad assicurare l’effetti­va possibilità di partecipazione delle micro, piccole e medie [continua ..]

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Conclusioni

Certezza normativa, attuazione uniforme delle misure agevolative, sviluppo strutturato dell’istituto, puntuale individuazione dell’ambito applicativo ogget­tivo e soggettivo; sono queste solo alcune delle lacune riscontrate nella panoramica svolta sul baratto amministrativo. Eppure non mancano anche significativi elementi di positività: dallo sviluppo sociale delle realtà locali in termini di cittadinanza attiva, al coinvolgimento dei privati nelle attività di cura e di tutela ambientale, al rilancio della finanza locale in termini di maggiore autonomia e responsabilizzazione delle am­ministrazioni locali (c.d. accountability). Senza dimenticare che la “negoziabilità” della riduzione accordata inserisce di diritto il baratto amministrativo nel novero degli istituti volti a rafforzare quei modelli consensuali partecipativi nella fase del prelievo e dell’imposizione tributaria. E da questi si ritiene opportuno ripartire. Il baratto, a ben vedere, stante le sue ondivaghe e variegate declinazioni, più che strumento di per sé autonomamente utilizzabile per promuovere attività di riqualificazione territoriale, ha invero sollecitato, facendole finalmente emergere, latenti esigenze che si annidavano, da tempo, nelle condivisibili politiche di sviluppo territoriale dei governi locali, orfane di un appiglio normativo certo e puntuale attraverso cui attuare piani di cura e di tutela ambientale. Il riscontro fattuale ed empirico, tuttavia, fornisce un quadro fin troppo disomogeneo che rischia non tanto di tradire le logiche sottese al baratto – che, seppur lodevoli nelle intenzioni, sono state, invero, sviluppate oltre i confini legislativi – ma di porsi in contrasto con le basilari regole della certezza giuridica e dell’applicazione uniforme della legge sul territorio. Per questo l’idea è quella di ricondurre i “baratti amministrativi” ad oggi applicati nei Comuni più temerari, ognuno con le sue peculiarità, ad unità e sistematicità, superando così anche latenti rischi di incompatibilità ed applicazione ultronea dell’istituto, come illustrato dai pareri delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti. Lo strumento del credito d’imposta, peraltro, escludendo la possibilità di intervenire sui debiti pregressi, sarebbe un [continua ..]

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NOTE

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